Zusammenfassung
Der Bundesrat vertritt die Position, dass Demokratie, politische Rechte und Föderalismus durch die Bilateralen III formell gewahrt bleiben. Zu einem ähnlichen Schluss kam zuvor das Bundesamt für Justiz. Die ZDA-Studie nimmt diese Frage vertieft auf und untersucht nicht nur die formelle Rechtslage, sondern auch mögliche materielle Verschiebungen, also Veränderungen der praktischen Wirksamkeit demokratischer und föderaler Mitwirkungsrechte.
Die Studie kommt zum Schluss: Viele demokratische und föderale Mitwirkungsmöglichkeiten bleiben formell bestehen. In materieller Hinsicht können sie jedoch an Bedeutung verlieren, weil zentrale inhaltliche Entscheidungen vermehrt im europäischen Rechtsetzungsprozess vorbereitet oder getroffen werden. Beim Parlament stellt die Studie darüber hinaus bereits in formeller Hinsicht einen Einflussverlust auf die Rechtsetzung fest.
Die Studie «Bilaterale III: Ein Studienbericht zu den Auswirkungen der dynamischen Rechtsübernahme auf die Demokratie und den Föderalismus in der Schweiz» von Martina Stirnimann und Andreas Glaser, Zentrum für Demokratie Aarau, versteht sich als Beitrag zum besseren Verständnis der demokratie- und föderalismuspolitischen Implikationen der Bilateralen III und als Grundlage für die Diskussion möglicher innerstaatlicher Kompensationsmassnahmen.
Im Zentrum steht eine Frage, die in der politischen Arbeit über die Bilateralen III bislang nur am Rand behandelt wird: Was bedeutet das neue Abkommenspaket Schweiz–EU in der politischen Praxis für Demokratie und Föderalismus in der Schweiz?
Besonders betroffen sind laut Studie fünf Bereiche:
Das Parlament verliert an Einfluss auf die Rechtsetzung.
Die Bundesversammlung verfügt zwar über Informations- und Konsultationsrechte. In der Phase der Erarbeitung neuer Rechtsakte ist ihr Einfluss jedoch deutlich eingeschränkt, weil die inhaltliche Gestaltung weitgehend im europäischen Rechtsetzungsprozess erfolgt. Die Mitwirkung der Schweiz beschränkt sich dabei primär auf das Decision Shaping. Federführend sind Bundesrat und Bundesverwaltung; die parlamentarischen Mitwirkungsmöglichkeiten wirken nicht verbindlich.
Die direkte Demokratie bleibt formell bestehen, gerät aber materiell unter Druck.
Referenden bleiben möglich. Ihre Ausübung erfolgt jedoch unter den Bedingungen der völkerrechtlichen Pflicht zur Übernahme relevanter EU-Rechtsakte, die in den Anwendungsbereich der Abkommen fallen. Bei einer Ablehnung kann die EU Ausgleichsmassnahmen ergreifen. Dadurch bleibt die Entscheidungsfreiheit der Stimmberechtigten formell bestehen, wird materiell aber beeinflusst. Die Volksinitiative bleibt formell unangetastet. Ihre praktische Wirkkraft dürfte jedoch punktuell abnehmen, wenn es zu Konflikten mit bilateralen Verpflichtungen kommt. Das Konfliktpotenzial mit den bilateralen Abkommen dürfte tendenziell zunehmen.
Die Vernehmlassung verliert an Bedeutung, wenn sie zu spät erfolgt.
Das Vernehmlassungsverfahren bleibt formell vorgesehen. Seine praktische Wirkung hängt jedoch stark vom Zeitpunkt ab. Eine Vernehmlassung vor Erteilung des Verhandlungsmandats ist möglich, aber nicht zwingend vorgesehen. Erfolgt sie erst nach der Ausarbeitung eines EU-Rechtsakts, sind zentrale Inhalte bereits festgelegt und die Mitwirkung interessierter Kreise entsprechend begrenzt.
Politische Einflussnahme verlagert sich.
Durch die Verlagerung der Rechtsetzung auf die europäische Ebene verlieren Einflussversuche auf nationale Akteure, insbesondere auf das Parlament, an Gewicht. Wichtiger werden Zugänge zur Bundesverwaltung und zu europäischen Netzwerken. Davon dürften Akteure wie Wirtschaftsverbände mit grösseren Ressourcen und bestehenden Netzwerken eher profitieren als stärker national ausgerichtete Interessenorganisationen mit geringeren Ressourcen.
Die kantonale Mitwirkung bleibt bestehen, wirkt aber nicht für alle Kantone gleich.
Auch bei der kantonalen Mitwirkung ergeben sich Bedeutungsverluste. Die Kantone verfügen zwar weiterhin über Mitwirkungsmöglichkeiten, insbesondere wenn ihre Zuständigkeiten betroffen sind. Ihre tatsächliche Einflussnahme hängt aber davon ab, ob sie frühzeitig eingebunden werden und über genügend Ressourcen verfügen, um ihre Interessen auch auf europäischer Ebene einzubringen. Ressourcenstärkere Kantone dürften dies eher leisten können als ressourcenschwächere Kantone.
Vorschläge für flankierende Demokratie-Massnahmen
Die Autor:innen identifizieren sieben flankierende Massnahmen, um die festgestellten Verschiebungen innerstaatlich abzufedern oder teilweise zu kompensieren. Sie betreffen die parlamentarische Mitwirkung, die institutionelle Europakompetenz, die Vernehmlassung, die politischen Rechte und die öffentliche Information.
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